公交卡收押金饱受诟病，为何十余年从未调整或取消

　　在租赁合同中，押金条款是比较常见的。

　　因此，当把申办公交IC卡看做是“租用”公交IC卡的话，那么， 发卡公司收取一定金额的押金并不违反法律规定。

　　但问题是，由于公交IC卡是预付卡性质的支付结算工具，需要用户预存费用才能使用，对于常年使用公交IC卡的用户或民众，额外收取一定金额押金又不尽合理。

　　事实上，公交IC卡常年收取押金，说到底还是垄断“惹的祸”，如果不引入市场竞争力量或不加大监管力度，公交IC卡发卡公司恐怕很难主动放弃唾手可得的“押金”及利息收入。

　　“20元”。

　　这是民众申办北京“市政交通一卡通”(即北京公交IC卡)时须交纳的押金费用。

　　不止北京，全国很多城市的公交IC卡申办时都要收押金，比如湖南长沙的押金是17元。

　　而办理公交IC卡是否应该收取押金以及该收多少，一直是个备受争议的话题。

　　如今，对于从十几元到几十元不等的公交IC卡押金，是否存在收取或变相收取“明显高于成本价的工本费或押金”等问题，工商总局发出公告要“亮剑”治理了。

　　日前，工商总局对外发布《关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》指出，“目前，供水、供电、供气、公共交通、殡葬等行业的强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等限制竞争和垄断行为十分突出，社会反映强烈。工商总局决定自2016年4月-10月在全国范围内开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动。”

　　其中，针对公共交通企业经营中突出问题的主要表现形式罗列了三类问题：1)用户初次申领公交IC卡时，公交公司收取或变相收取明显高于成本价的工本费或押金;2)强制或变相强制乘客购买意外伤害保险;3)在办理公交IC卡时，强制或变相强制乘客接受其指定的经营者提供的延伸服务或滥收费用。

　　那么，备受诟病的公交IC卡押金收取依据是什么?有依据是否就合理、合法?未来公交IC卡押金的存废或调整该怎么走?

　　收取依据：一部制定于15年前的规章

　　2001年9月28日，由国家计委、国家金卡工程协调领导小组、财政部、中国人民银行制定的《集成电路卡应用和收费管理办法》正式施行。

　　对于公交IC卡的制卡费或工本费，当时已明确规定不得单独收费。《集成电路卡应用和收费管理办法》第八条规定，“事业单位提供经营性服务，公交、供水、供气、供电、铁路、邮电、交通等公用性服务的行业或具有行业垄断性质的企业提供生产经营服务，推广使用IC卡所需费用，通过对用户的服务价格补偿，不得向用户单独收取费用。”

　　与此同时，该办法又规定公交IC卡等可以收取押金。《集成电路卡应用和收费管理办法》第八条第二款规定，“为控制发行费用，对不单独收费的IC卡，可以按照一定的标准向用户收取押金，押金的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”

　　此外，对于包括公交IC卡在内的各种IC卡丢失、损坏补办时，该办法规定可以收取工本费。《集成电路卡应用和收费管理办法》第八条第三款规定，“不单独收费的IC卡，因丢失、损坏等原因要求补发的，可按照工本费向用户收取费用，收费标准根据应用范围和价格管理权限，由国务院价格主管部门或省级价格主管部门审批。由省级价格主管部门审批的，应报国务院价格主管部门备案。”

　　显然，《集成电路卡应用和收费管理办法》第八条是此前包括公交IC卡、电卡等在内的各类事业单位、公用性服务企业收取押金以及工本费的依据所在。

　　而当时之所以规定允许收取押金，说到底是因为当时国内IC卡产业刚刚起步，国家既有扶持鼓励推广集成电路产业发展的考量，也有适当减轻或控制相关行业采用此类技术方案成本的考虑。

　　不过，需要说明的是，这部制定于2001年的部门规章，迄今已有15年之久，一方面，包括国家金卡工程协调领导小组、国家计委在内的等相关主管部门经多次改革，职责或名称已有变化，另一方面，由部门规章授权相应单位或企业收取押金是否合法也有待进一步考察。

　　简单说，这部制定于15年前的规章，适应当时的监管需要，但是否符合当下的法律法规要求以及行业管理需要，还有待进一步论证。

　　此外，集成电路产业经过多年的发展，相应的制卡成本较此前应该已有大幅的下降。

　　因此，在当前国家大力推动“减税降费”促改革、添动力的背景下，有关部门应该考虑对施行了15年的部门规章及时进行清理，或废止或修订;而处于垄断地位的企业也要主动思考是否减免、取消或改进一些不合理的收费项目。

　　押金属性：是保证金?还是乱收费?

　　通常而言，押金是指一方当事人将一定费用存放在对方处保证自己的行为不会对对方利益造成损害，如造成损害或违反约定，则押金不予退还，如双方法律关系不存在且无其他纠纷后，则押金应予以退还。

　　因此，从法律上讲，押金属于具有担保性质的保证金。但民众申办的公交IC卡，与各类商场、超市发放的“商通卡”、“福卡”等储值卡或会员卡类似，都是用于预存费用、支付结算用途的“支付工具”。

　　尤其是，很多公交IC卡还可以在商店、超市刷卡支付。因此，这些具有预存费用、支付结算用途的储值卡或公交卡，实际上属于预付卡业务。

　　按照中国人民银行制定的《支付机构预付卡业务管理办法》规定，预付卡“是指发卡机构以特定载体和形式发行的、可在发卡机构之外购买商品或服务的预付价值。”

　　而公交IC卡的发卡机构，比如北京市政交通一卡通公司，实际上承担了支付机构的角色，而这也是此类公司需要获得中国人民银行颁发的《支付业务许可证》的关键所在。

　　简单说，公交IC卡在公交、地铁等公司与乘客之间是车票结算工具，而类似市政交通一卡通公司与公交、地铁等公司之间是支付结算服务关系。

　　而市政交通一卡通公司与乘客之间的法律关系，此前则一般认为属于“IC卡租赁关系”，即乘客租了市政交通一卡通公司发放的公交IC卡，预存一定的费用，用于其支付乘坐公交时支付车票或车费。

　　而因为公交IC卡发放机构将它们与乘客之间的法律关系定位为“IC卡租赁关系”，因此，为了确保乘客能合理使用IC卡并确保IC卡不被毁损，才建立了押金制度，这与租房时缴纳一定的押金有相似之处。

　　因此，从法律层面来看，乘客办理公交IC卡需缴纳一定金额的押金，在退卡时予以返还，似乎并无太大的问题。

　　但需要注意的是，租房是否一定缴纳押金以及金额大小，是出租人与承租人协商一致的结果，并非一定要收取。而公交IC卡的押金则完全不同，乘客没有协商余地且无替代方可供选择。

　　此外，如果把“公交IC卡”视为电子车票或一种特殊类型车票或凭证，那么，乘客预存费用本身就已经缴纳了车费，因此，再对电子车票持有本身，额外向乘客收取押金则完全不合情理。

　　他山之石：大多数银行卡已降低或取消制卡费

　　2015年3月23日，国家发展改革委、中国人民银行、中国银监会联合下发《关于商业银行合理确定和调整金融集成电路卡工本费收费水平有关问题的通知》，对金融机构发放的银行卡(金融集成电路卡，IC卡)工本费收取标准予以规范。

　　该通知明确“金融集成电路卡工本费继续实行市场调节价”，即：旧卡换新卡应按照“银行与客户共同分担制卡成本”的原则定价;因损坏、丢失等补卡时，可按照“补偿合理成本”的原则定价。各商业银行要建立IC卡工本费合理调整机制，随IC卡推广应用，数量增加、成本下降，相应逐步降低工本费收费水平。

　　此外，该通知特别强调“国家鼓励商业银行对客户实行银行卡工本费减免优惠”。

　　事实上，虽然银行等金融机构可以向办卡用户收取工本费，但是，在市场竞争较为激烈的情况下，规模小的银行会免收此项费用吸引顾客，进而通过市场竞争促使各大银行已不再收取此项费用。

　　那么，为什么各地的公交IC卡押金，可以十几年金额不变，更别妄谈减免或取消呢?

　　说到底还是垄断“惹的祸”。

　　在大多数城市，公交IC卡的发放机构基本是唯一或独家的，或是公交公司本身，或是公交公司关联公司，它们在当地市场中基本处于垄断地位，没动力、也没压力主动调整押金制度或减免取消。

　　其后果是，很多城市收取的押金规模已经达到数千万元甚至数亿元，形成一个庞大的“资金池”，每年产生的利息都是一笔不菲的数字。

　　以北京为例，大多数市民都是常年使用“一卡通”，仅每年预存的费用产生的利息已经是一笔不菲的数字，再加上押金的利息，一卡通公司每年光靠此两项费用产生的利息收入应该已经相当可观。

　　如果说，对于临时性使用公交IC卡的乘客，比如游客收取押金，既合理也合法，那么，对于常年使用的民众也收取押金则合法却不合理了。

　　诚如前述，常年使用IC卡的乘客，其多年预存的费用产生的利息收入恐怕已经接近或超过制卡成本，而对他们继续收取押金，则明显有利用押金规则不当建立“资金池”的嫌疑。

　　因此，对于备受诟病的公交IC押金制度，各地公交公司及其关联公司，作为发放机构应主动考虑借鉴金融业做法，要么取消押金制度，退还用户;要么，根据用户使用年限，建立逐年返还机制，直至全部退还给用户。

　　否则，一旦被工商部门查实存在收取或变相收取“显高于成本价的工本费或押金”，并因此遭受巨额处罚，则似乎有点得不偿失。

　　此外，“一卡通”核心功能是作为车票、车费支付结算工具，那么，在微信支付、支付宝支付等第三方支付工具广泛普及之下，公交、地铁等费用结算体系或系统是否可以向此类第三方支付机构开放，增加车票、车费支付工具或方式选项，方便民众自由选择更符合自己使用偏好的工具付款。

　　显然，通过引入竞争力量，一方面，有助于打破公交IC发卡机构在该领域的垄断地位，避免其滥用垄断优势，损害用户合法权益，另一方面，也有助于通过竞争倒逼处于垄断地位的公交IC卡公司调整押金、工本费等收费策略，不断改善服务。

　　事实上，很多雷打不动的不合理现象或做法，只要释放引入第三方力量的信号，很多行业或企业就开始主动调整或改变了。